В России механизм расширенной ответственности производителей и импортеров товаров (далее — РОП) введен в 2015 году. Вместе с тем за первые 7 лет реализация РОП не привела к существенному экономическому стимулированию развития отрасли обращения с отходами от использования товаров (далее — отходы), повышению объемов их утилизации и снижения объемов их захоронения.
Так, согласно официальных сведений об образовании, обработке, утилизации, обезвреживании, размещении отходов производства и потребления, которые формируются на основании формы федерального статистического наблюдения № 2-ТП (отходы), утвержденной приказом Росстата 09.10.2020 № 627 в 2019 году доля направленных на утилизацию отходов ТКО составила 4,4% от объема образованных, в 2021 году доля утилизации увеличилась незначительно до 6,5%, в годовом выражении рост составил 1,05%.
Указом Президента Российской Федерации от 19.04.2017 № 176 г. утверждена Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, которой установлено, что экологическая безопасность является составной частью Национальной безопасности Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 02.07.2021 г. № 400 утверждена Стратегия Национальной безопасности Российской Федерации (далее — стратегия), которой установлено, что достижение целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования осуществляется путем реализации государственной политики, направленной на решение ряда задач, в которые входит, в том числе задача по снижению объемов образования отходов производства и потребления, развитие индустрии их утилизации и вторичного использования.
Эффективная работа механизма РОП является одним из основополагающих принципов при реализации указанных задач.
Основной целью законопроекта является формирование эффективной государственной модели регулирования, направленной на максимальное возвращение вторичных материальных ресурсов в хозяйственный оборот и минимизацию объемов захоронения отходов потребления.
При этом РОП должна являться основой формирования в Российской Федерации экономики замкнутого цикла, поэтому является крайне важным не только сформировать систему администрирования, минимизирующую возможность ухода от ответственности недобросовестных производителей, импортеров товаров, но и сформировать систему, направленную на обеспечение максимального объема утилизации отходов от использования товаров, глубины их утилизации, что в итоге приведет к снижению полигонного захоронения таких отходов.
В связи с этим соответствующие изменения вносятся в основные принципы государственной политики в области обращения с отходами и основные принципы экономического регулирования в области обращения с отходами (ст. 3 и 21 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон).
В целях совершенствования системы РОП законопроектом предлагается следующее.
Устанавливаются новые подходы к определению лиц, ответственных за утилизацию отходов от использования товаров.
Действующая система регулирования, когда за утилизацию упаковки ответственным является производитель товара показала свою неэффективность в части снижения образования отходов упаковки, в том числе трудноперерабатываемой, она не привела к минимизации упаковки в товаре, использованию более экологичной упаковки, вместе с тем привела к максимизации перечня ответственных за утилизацию отходов от использования товаров, что критически усложняет администрирование РОП и позволяет уходить от ответственности недобросовестным производителям, импортерам.
В связи с этим законопроектом предлагается предусмотреть, что обеспечивать утилизацию отходов от использования товаров обязаны:
По оценкам ППК «РЭО» количество субъектов нового регулирования около 55 тысяч юридических лиц, на данный момент их около 4 млн. При новом регулировании субъектами РОП не будут являться компании, которых практически невозможно выявить — небольшие производители товаров в упаковке, ритейл, предприятия общественного питания.
При новом регулировании становится проще определить субъекта РОП — производителя упаковки, к примеру, им становится лицо, которое производит товары по кодам ОКПД, соответствующим упаковочным позициям. Например код 17.21.12.000 «Мешки и сумки бумажные», код 22.22.14.000 «Бутыли, бутылки, флаконы и аналогичные изделия из пластмасс».
Кроме того, к преимуществам переноса ответственности относится: стимулирование производителей упаковки развивать самостоятельную утилизацию и оптимизировать «упаковочные решения».
Опыт применения данного подхода в других странах показывает эффективность такого переноса ответственности.
К примеру, в Республике Беларусь систему РОП не просто сделали эффективной, но и увеличили утилизацию отходов в три раза.
В настоящее время обязанность в рамках системы РОП возникает у производителей и импортеров с момента первичной реализации товаров и упаковки товаров.
Данная ситуация препятствует выявлению субъектов РОП, в связи с чем законопроектом предусматривается изменение момента возникновения обязанности по выполнению нормативов утилизации производителями товаров и импортерами товаров, что в том числе снимает возможные разногласия в части неоднозначного толкования норм закона.
Учитывая, что главная цель института РОП — это не фискальная нагрузка, а увеличение объема утилизированных отходов, а также, что наиболее прозрачным способом, позволяющим проверить фактическое достижение производителем нормативов утилизации, является непосредственное исполнение обязательств самим производителем товаров, упаковки путем организации собственных объектов по сбору, накоплению и утилизации отходов или на основании прямого договора с утилизатором, законопроектом вносятся соответствующие изменения в части ограничения способов выполнения РОП.
Исключается возможность подачи отчета об утилизации отходов через ассоциации.
Данное предложение поддержано Президентом Российской Федерации (поручение от 30.06.2022 г. № Пр-1154).
При этом:
- производители и импортеры в рамках законодательства Российской Федерации могут создавать ассоциации или вступать в них.
- ассоциации могут предоставлять услуги производителям и импортерам в подготовке/анализе, соответствующих отчетов, осуществлять иные действия в рамках законодательства Российской Федерации, направленные на содействие производителям, импортерам товаров для обеспечения утилизации отходов от использования товаров.
Устанавливаются новые подходы к определению ставок экологического сбора для производителей, импортеров товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров (далее — ставки).
Согласно законопроекту ставки должны устанавливаться на основании методики, утверждаемой Правительством Российской Федерации.
Ставки экологического сбора будут определяться путем умножения базовой ставки экологического сбора на коэффициент, учитывающий экологические и иные характеристики товара, влияющие на сложность извлечения, таких отходов для дальнейшей утилизации и возможность их вовлечения во вторичный оборот.
Базовые ставки экологического сбора будут формироваться на основе средних сумм затрат на сбор, транспортирование, обработку, обезвреживание и утилизацию отходов, а также затрат на создание инфраструктуры, предназначенной для этих целей.
Базовые ставки экологического сбора и коэффициенты будут устанавливаться Правительством Российской Федерации.
При этом расчет ставок экологического сбора должен базироваться на принципе: ставка должна быть тем больше, чем менее «экологичным», трудноперерабатываемым является соответствующий товар, упаковка.
При исполнении обязательств в рамках РОП необходимо обеспечить соответствие размера экологического сбора характеристикам конкретного товара, в том числе продолжительности срока службы товара, возможности его ремонта, наличия опасных веществ, повторного использования, пригодности к утилизации, а также состояния рынка рециклинга.
Утверждение методики расчета ставок экологического сбора позволяет установить прозрачную систему их формирования как для государства, так и для бизнеса.
В настоящее время ответственность производителя, импортера товаров в части утилизации отходов от таких товаров ограничивается установленным нормативом утилизации. С учетом этого норматива уплачивается и экологический сбор.
Норматив утилизации, по сути, выступает в качестве коэффициента, понижающего ответственность субъектов РОП (товаропроизводитель отвечает за утилизацию только части произведенного товара, в том числе упаковки), и является сдерживающим фактором формирования в России полноценной системы обращения с отходами со снижением объемов захоронения и максимальным вовлечением полезных фракций отходов в хозяйственный оборот.
Вместе с тем в основе механизма института РОП должен лежать принцип полной ответственности производителей и импортеров товаров за утилизацию выпускаемой на рынок продукции (товаров, упаковки). Поэтому существующий подход противоречит принципу «загрязнитель платит», при котором всех расходы на сбор, обработку и утилизацию отходов должны быть покрыты системой РОП.
Однако в современных условиях в отношении товаров отказ от установления определенной доли отходов, за которую несет ответственность производитель, в том числе в условиях отсутствия необходимых мощностей, представляется преждевременным. Поэтому, за исключением упаковки, целесообразно постепенное увеличение норматива утилизации для всех видов товаров с учетом переходного периода и принципов их предсказуемого, обоснованного увеличения и отраслевой специфики.
В отношении упаковки необходимо отметить, что по экспертным оценкам около 50% объема ТКО составляют отходы упаковки, при этом объем упаковки будет в дальнейшем увеличиваться, в том числе в связи с активным развитием электронной коммерции и сервисов доставки.
Таким образом, основной задачей механизма РОП является возврат упаковочных отходов в хозяйственный оборот.
В связи с этим законопроектом предусмотрена обязанность с 1 января 2025 года обеспечить утилизацию отходов в отношении всей массы упаковки и в отношении нее исключается использование термина «норматив утилизации».
По экспертным оценкам, такой подход не приведет к значительному влиянию на стоимость товаров, а именно:
- группа «Тара, упаковка бумажная и картонная прочая» (установленный норматив — 20%): влияние на стоимость 1 ед. изделия «Короб картонный (под А4)» составит 0,6%;
- группа «Тара деревянная» (установленный норматив — 20%) влияние
на стоимость 1 ед. изделия «Бочка» составит 0,23%; - группа «Изделия пластмассовые упаковочные» (установленный норматив — 20%) влияние на стоимость 1 ед. изделия «Контейнер для торта (24 см)» составит 2,6%;
- группа № 25 «Тара металлическая легкая, укупорочные средства из черных металлов» (установленный норматив — 30%) влияние на стоимость 1 ед. изделия «Тара (ТМП-28, ящик)» — 0,3%;
- группа «Упаковка стеклянная» (установленный норматив — 25%) влияние
на стоимость 1 ед. изделия «Бутылка 50 мл» — 0,87%; - группа «Упаковка из текстильных материалов» (установленный норматив — 10%) влияние на стоимость 1 ед. изделия «Мешок подарочный, 12×31 см» — 0,78%.
Учитывая многообразие видов товаров, упаковки, различные технологии их производства и утилизации, в целях безусловного исполнения обязанности по утилизации соответствующих отходов законопроектом устанавливается обязанность обеспечить утилизацию отходов от использования товаров, упаковки без возможности зачета исполнения обязанности по утилизации за счет других видов отходов (кроме включенных в одну группу).
При этом предусматривается, что обязанность обеспечить утилизацию считается выполненной только в случае утилизации отходов путем их использования для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, извлечения полезных компонентов для их повторного применения.
В этой связи законопроектом предлагается определить актом Минприроды России перечень видов отходов, за счет утилизации которых может быть исполнена обязанность по обеспечению утилизации отходов от использования товаров, а также перечень видов товаров (продукции), которые могут быть произведены в результате утилизации указанных видов отходов.
Также уточняется механизм определения факта самостоятельного выполнения обязанности по утилизации отходов, определяются случаи, при которых самостоятельная утилизация отходов не может признаваться выполненной.
В законопроекте уточняются отдельные положения по порядку представления отчетности, срокам ее представления.
В соответствии с действующим законодательством производители и импортеры товаров и упаковки представляют декларацию о количестве выпущенных в обращение на территории Российской Федерации за предыдущий календарный год готовых товаров, в том числе упаковки. Информация, указываемая в декларации, дублируется в отчетности, в связи с чем контролирующий орган (Росприроднадзор) проводит сверку данной информации. Ввиду предлагаемого законопроектом повышения роли информатизации отрасли обращения с отходами перекрестная сверка данных документов не потребуется, то есть, по сути, норма об обязательном предоставлении деклараций приводит к излишней нагрузке, как на хозяйствующие субъекты, так и на контролирующий орган.
В этой связи законопроектом предлагается сократить административную нагрузку путем исключения обязанности декларировать количество выпущенных в обращение на территории Российской Федерации товаров и упаковки.
Важную роль в совершенствовании порядка администрирования механизма РОП играет цифровизация в области обращения с отходами от использования товаров.
Цифровой платформой в области обращения с отходами от использования товаров становится Единая федеральная государственная информационная система учета отходов от использования товаров (далее — система).
Так, законопроектом устанавливается, что система предназначена не только для автоматизации процессов сбора, обработки, хранения информации в сфере обращения с отходами от использования товаров, но и сопоставления информации, содержащейся в реестрах системы, и получаемой в рамках межведомственного информационного взаимодействия.
В целях создания системы прослеживания движения отходов от использования товаров, подтверждения фактической утилизации законопроект содержит положения о ведении в системе реестра производителей товаров, импортеров товаров, производителей упаковки и реестра юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих утилизацию отходов от использования товаров, иных реестров, определенных Правительством Российской Федерации.
Законопроектом устанавливается представление отчетности об обеспечении утилизации отходов исключительно в электронном виде путем её формирования в системе.
Верификация содержащихся в системе сведений о количестве (массе) товаров и (или) о массе упаковки, произведенной на территории Российской Федерации или ввезенной из других государств, о количестве (массе) товаров и (или) о массе упаковки, отходы от использования которых утилизированы, представленных производителями товаров, импортерами товаров, производителями упаковки, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими утилизацию отходов от использования товаров, осуществляется путем сопоставления со сведениями, содержащимися в государственных информационных системах федеральной налоговой службы, федеральной таможенной службы, государственной информационной системе мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации, иными государственными информационными системами, а также с официальной статистической информацией.
Предлагаемое совершенствование порядка администрирования и контроля механизма РОП позволит обеспечить прозрачность отрасли обращения с отходами от использования товаров и исключить недобросовестных участников рынка.
В целях подтверждения фактической утилизации важно предусмотреть и механизм верификации лиц, осуществляющих утилизацию отходов. Для этого законопроектом предусмотрено, что в целях обеспечения утилизации отходов от использования товаров производители и импортеры могут заключить договор с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, осуществляющим деятельность по утилизации отходов от использования товаров и включенным в реестр лиц, осуществляющих утилизацию отходов от использования товаров.
Законопроектом регламентирован порядок внесения сведений о лицах, осуществляющих утилизацию отходов, в указанный реестр, в том числе в части проверки наличия у них соответствующих мощностей по утилизации отходов. Установлен исчерпывающий перечень случаев исключения сведений о юридическом лице, индивидуальном предпринимателе из «реестра утилизаторов».
При этом предусмотрено в случае выявления незначительных (15%) расхождений между заявленной и фактической производственной мощностью оборудования, специализированных установок, используемых для утилизации отходов, в ходе контрольно-надзорных мероприятий предусмотрена возможность корректировки соответствующих сведений реестра без исключения сведений о лице из реестра.
В целях снижения административной нагрузки на бизнес и сокращения количества проверок предлагается сведения об оборудовании, специализированных установках, используемых для обработки, утилизации, обезвреживанию отходов I — IV классов опасности, их производственной мощности оценивать и вносить в реестр лицензий при получении лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности, и в отношении лиц, имеющих такие лицензии, вносить сведения в «реестр утилизаторов» без дополнительных проверок.
При этом устанавливается срок внесения соответствующих изменений в реестр лицензий до 1 января 2027 года. В связи с этим соответствующие изменения вносятся в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности».
В целях исключения практики заключения «липовых» договоров на утилизацию отходов от использования товаров, законопроектом предусмотрено предоставление лицами, осуществляющими такую утилизацию, сведений о заключенных договорах на утилизацию, об объеме утилизированных отходов. При выявлении недостоверной информации обязанность уплатить экологический сбор в отношении отходов от использования товаров, в отношении которых были представлены документы о заключении договоров на утилизацию, но фактически не утилизированных, возлагается на лицо, с которым был заключен соответствующий договор на утилизацию.
Введение реестра в систему администрирования РОП позволит сформировать реестр «надежных утилизаторов», выявить недобросовестные компании, осуществляющие утилизацию отходов от использования товаров, обеспечить возможность верификации и анализа данных в части установленной мощности по утилизации и фактически утилизированных отходов, в целом усилить контроль за достоверностью предоставляемых сведений по утилизации отходов от использования товаров .
При этом законопроектом не запрещается дальнейшее ведение деятельности компаний, осуществляющих деятельность по утилизации отходов, которые по той или иной причине не изъявили желание по включению в реестр.
В этом случае такие компании смогут осуществлять дальнейшую утилизацию отходов в соответствии с законодательством Российской Федерации, но не смогут работать в системе РОП.
Проверка отчетности производителей товаров, импортеров товаров, лиц, осуществляющих утилизацию отходов, действующих в системе РОП, иные контрольно-надзорные мероприятия в отношении указанных лиц в части соблюдения обязанности по обеспечению утилизации товаров будут осуществляться в рамках федерального государственного экологического надзора. В связи с этим соответствующие изменения вносятся в Федеральный закон «Об охране окружающей среды».
В целях обеспечения гарантированного выполнения обязанности по утилизации отходов, получаемых при применении импортируемых товаров, законопроектом установлено требование, в соответствии с которым при ввозе товаров из государств, не являющихся членами Евразийского экономического союза, импортер товара, в том числе товара в упаковке, до выпуска товаров в обращение обязан уплатить экологический сбор, а в случае выбора самостоятельного способа выполнения обязательств РОП представить банковскую гарантию на сумму в размере экологического сбора или договор поручительства, заключенный с лицом, осуществляющим утилизацию отходов и включенным в реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих утилизацию отходов от использования товаров. Данное требование вступает в силу с 1 января 2025 года.
РОП должен быть основан на принципах экономики замкнутого цикла, основой которой является принцип цикличности продукции, то есть достижения максимальной глубины переработки отхода. В связи с этим уточняются положения Федерального закона от 14 июля 2022 года № 268-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части установления права Правительства Российской Федерации определить перечни видов продукции (товаров), работ, услуг, производство, выполнение и оказание которых осуществляется с использованием определенной доли вторичного сырья в их составе.
В целях обеспечения возможной потребности в дополнительных затратах Росприроднадзора в части администрирования РОП законопроектом предусматривается возможность направления средств экосбора в том числе на финансирование расходов Росприроднадзора по учету и контролю соблюдения требований по утилизации отходов от использования товаров.
Учитывая, что отчетным периодом за выполнение производителями, импортерами товаров обязанности по обеспечению утилизации отходов от использования товаров, предусматривается срок его вступления в силу с 1 января 2024 года (за исключением отдельных положений). В ином случае возникнет коллизия в обязательных требованиях, применяемых к участникам РОП в одном отчетном периоде (принцип расчета экосбора, возможность выполнения РОП через ассоциации, требования к утилизатором и т. п.).
Документы
ИСТОЧНИКregulation.gov.ru